1
قلنا في مقال سابق إن أبرز ملامح مرحلة ما بعد نيسان 2003، محاولة بول بريمر استنساخ بعض صيغ العلاقات بين مؤسسات الدولة، وتحديدا العلاقة بين ما أطلق عليها الهيئات المستقلة والسلطتين التشريعية والتنفيذية. وقد عد الدستور العراقـي 2005 هذه المؤسسات "هيئات مستقلة" إلا أن هذه الاستقلالية تم إنكارها مبكرا، ولم تستطع البنى الذهنية للنخب السياسية العراقية أن تتسق مع هذه الفكرة. ففكرة السلطة في ذهن هذه النخب تشتمل ضمنا فكرة الهيمنة، هكذا انتهينا إلى احتكار السلطة التنفيذية لهذه الهيئات تدريجيا. وانتهينا بالقول إن فكرة "الاستقلالية" ليست سوى خرافة في العراق الحديث قبل وبعد نيسان 2003.
لكننا نشهد اليوم تطورا من نوع آخر، فمحاولات الهيمنة انتهت إلى وأد استقلالية هذه الهيئات، على الرغم من استمرار صفة المستقلة التي أعطاها لها الدستور استنادا إلى قرار المحكمة الاتحادية رقم 88 في 18/1/2011. من خلال رد المحكمة على طلب السيد رئيس الوزراء بشأن الهيئات المستقلة، الذي كان في صيغته ولغته الحادة أقرب إلى بيان سياسي منه إلى طلب تفسير للمواد الدستورية!
لقد عمدت المحكمة الاتحادية إلى ما أسمته "تحديد مفهوم العبارات" التي ذكرها الدستور لتوصيف مرجعية هذه الهيئات، ومن ثم "تحديد الجهة" التي ترتبط بها الهيئات المستقلة، لأن "وجود مرجعية لهذه الهيئات هو ما يقتضيه حسن سير العمل فيها". اعتمادا على ما تراه المحكمة من ان هذه الهيئات ليست إحدى السلطات الثلاث المنصوص عليها دستوريا، وإنما هي "جزء من إحدى هذه السلطات ومرجعيتها يلزم ان تحددها طبيعة المهام التي تقوم بها".
ولكن المحكمة الاتحادية تجاوزت اختصاصاتها المنصوص عليها دستوريا لتنتقد الدستور نفسه، من خلال اشارتها إلى أن ما نص عليه الدستور "بربطه بعض الهيئات المستقلة ذات الطبيعة التنفيذية بمجلس النواب لا يتفق مع اختصاصات!! ويتعارض مع مبدأ الفصل بين السلطات !!!وهذا نقد سياسي غريب للدستور ومجلس النواب معا، من خلال حديث المحكمة الاتحادية عن أن هذا الأمر "لا يتفق مع ما هو جار العمل عليه في برلمانات العالم إذا [كذا والصحيح إذ] لا تناط بها إدارة هيئات أو مؤسسات ذات أنشطة تنفيذية لأن برلمانات العالم ومنها مجلس النواب العراقي لا تمتلك الادوات التي تمكنها من الاشراف اليومي ومتابعة نشاط الهيئات المستقلة " ــ وهو حكم غير صحيح لأن مجلس النواب لا يتولى "إدارة" هذه الهيئات كما جاء في نص القرار، كما ان هكذا هيئات ليست بدعة عراقية وإنما هي اقتباس من دساتير أخرى من العالم ـ، لتقرر المحكمة الاتحادية بعد ذلك إنها تجد "ان ارتباط بعض الهيئات المستقلة بمجلس النواب لا يحول دون إشراف مجلس الوزراء على نشاطاتها"، وتستند المحكمة في هذا إلى المادة 80/أولا من الدستور التي تنص على أن "يمارس مجلس الوزراء: أولا ــ تخطيط وتنفيذ السياسات العامة للدولة، والخطط العامة، والاشراف على عمل الوزارات والجهات غير المرتبطة بوزارة". إذ رأت المحكمة الاتحادية أن الهيئات المستقلة "تقع ضمن هيكل الدولة وتؤدي مهام تنفيذية ولا ترتبط بوزارة".
أما بالنسبة للهيئات الأخرى التي لم يحدد الدستور، كما ترى المحكمة، ارتباطها بمجلس النواب أو بمجلس الوزراء "واخضع الدستور قسما منها لرقابة مجلس النواب( أو جعلها )مسؤولة اما مجلس النواب"(، وهي: المفوضية العليا لحقوق الانسان، والمفوضية العليا المستقلة للانتخابات، وهيئة النزاهة، والبنك المركزي العراقي، فإن "مرجعيتها تكون لمجلس الوزراء"، وتكون "مسؤولة امامه شأنها شأن أية وزارة او جهة تنفيذية غير مرتبطة بوزارة". ويكون ارتباطها بمجلس الوزراء "ما دام الدستور لم ينص صراحة على ارتباطها بمجلس النواب". مع وجوب "مراعاة الاستقلال المالي والإداري لهذه الهيئات الذي نص الدستور عليه تحصينا لها مما يؤثر على استقلالية قراراتها". وهنا نكون امام تناقض غريب، فالمحكمة قررت الأمر نفسه على الهيئات التي نص الدستور على ارتباطها بمجلس النواب أولا، ثم تعمد إلى تعميم غير دقيق في ما يتعلق بالاستقلال المالي والاداري، لأن الهيئات التي وردت في المادة 102 لم ينص الدستور على استقلالها ماليا وإداريا وإنما نص على أنها هيئات مستقلة فقط. ثم أن المادة 80/أولا تأتي في إطار الفصل الثاني من الباب الثالث من الدستور والخاص بالسلطات التنفيذية حصرا، ثم يأتي الفصل الثالث الخاص بالسلطة القضائية، وصولا إلى الباب الرابع الخاص بالهيئات المستقلة، وهذا الترتيب ليس اعتباطيا، وإنما يعكس الفلسفة التي بني عليها الدستور، ومن ثم فإن محاولة سحب مادة خاصة بالسلطة التنفيذية على الهيئات المستقلة يبدو غريبا إلى حد بعيد! خاصة وان طريقة المحاججة التي وردت في القرار اعتمدت المصادرة على المطلوب من أن الهيئات المستقلة متضمنة في عبارة "الجهات التنفيذية غير المرتبطة بوزارة" وهو ما لم تثبته المحكمة الاتحادية.
والأهم من ذلك كله هو ان قرار المحكة الاتحادية لم ينتبه إلى الفلسفة التي حكمت الفصل الخاص بالهيئات المستقلة، وهو المبدأ المعروف بتدرج القواعد القانونية. فالنصوص التي حكمت المواد الدستورية في هذا الفصل، تدرجت من الاستقلالية المطلقة ورقابة مجلس النواب فقط، إلى مسؤولية مجلس النواب، إلى الارتباط بمجلس النواب، إلى الارتباط بمجلس الوزراء، إلى هيئات إدارية هي جزء من السلطة التنفيذية. كما كان الدستور حريصا على عدم إدراج الهيئة الوطنية العليا لاجتثاث البعث والتي تحولت إلى هيئة المساءلة والعدالة، وهيئة دعاوى الملكية، اللتين وردتا في المادتين 135/أولا و 136/أولا لأنهما هيأتان مؤقتتان وليستا دائمتين.
فقد تضمن الفصل الرابع من الدستور الخاص بالهيئات المستقلة 7 مواد، جاءت المواد الست الأولى) المواد من 102 إلى 108 (في سياق تدرج منطقي واضح، أما المادة الأخيرة في الباب، فقد تحدثت عن جواز استحداث هيئات مستقلة أخرى.
فالمادة 102 تحدثت عن المفوضية العليا لحقوق الانسان، والمفوضية العليا المستقلة للانتخابات، وهيئة النزاهة بوصفها "هيئات مستقلة تخضع لرقابة مجلس النواب".
ثم تحدثت المادة 103 عن البنك المركزي العراقي، وديوان الرقابة المالية، وهيئة الإعلام والاتصالات، ودواوين الأوقاف بوصفها "هيئات مستقلة ماليا وإداريا". ولكنها تختلف من حيث العلاقة مع السلطتين التشريعية والتنفيذية. فالبنك المركزي يكون "مسؤولا" أمام مجلس النواب، في حين "يرتبط" ديوان الرقابة المالية وهيئة الإعلام والاتصالات بمجلس النواب، فيما "ترتبط" دواوين الأوقاف بمجلس الوزراء. أي اننا في المادة 103 أمام تدرج آخر في ما يتعلق بالهيئات المستقلة ماليا وإداريا، فالمسؤولية أمام مجلس النواب تختلف في درجتها عن الارتباط بمجلس النواب، عن الارتباط بمجلس الوزراء. خاصة في ظل ما قرره الدستور في مادته الاولى من ان نظام الحكم في العراق هو نظام "نيابي برلماني"، أي أن مجلس النواب هو أعلى في الدرجة من مجلس الوزراء، ومن ثم فان طبيعة الارتباط بأي منهما تحدد "درجة" الهيئة المستقلة نفسها.
ثم تأتي المادة 104 التي تتعلق بهيئة "مؤسسة الشهداء" التي لم ينص الدستور على استقلاليتها بالمطلق كما هو الحال بالنسبة للهيئات في المادة 103، أو استقلاليتها ماليا وإداريا كما هو الحال في المادة 104، وتكون "مرتبطة" بمجلس الوزراء.
ثم تأتي المادة 105 لتتحدث عن هيئة عامة "لضمان حقوق الأقاليم والمحافظات غير المنتظمة في إقليم"، وهذه الهيئة تتكون من "ممثلي الحكومة الاتحادية والأقاليم والمحافظات غير المنتظمة في إقليم". وهذا يعني أننا بصدد هيئة "إدارية" تتبع السلطات التنفيذية في الحكومة المركزية وممثلي الاقاليم والمحافظات غير المنتظمة في إقليم، من دون أن يحدد الدستور فيما إذا كان ممثلو الجهتين الأخيرتين من الجهات التشريعية أو التنفيذية فيهما. ومن دون الحديث عن طبيعة "الاستقلالية" التي تحوزها هذه الهيئة، ثم فإن درجة "الاستقلالية" في هذه الهيئة، كما هو واضح، هي دون الهيئات السابقة عليها.
ثم تأتي المادة 106 التي تتحدث عن "هيئة عامة لمراقبة تخصيص الموارد الاتحادية" والتي تتكون من "خبراء الحكومة الاتحادية والاقاليم والمحافظات وممثلين عنها". أي اننا مرة أخرة أمام "هيئة" إدارية يصعب تماما معها استخدام "الاستقلالية"، خاصة وأن المادة لا تتحدث عن "خبراء مستقلين" وإنما عن خبراء حكوميين، هم في النهاية جزء من السلطة التنفيذية.
اما المادة 107 فتتحدث عن "مجلس الخدمة العامة الاتحادي" من دون أي تحديد لطبيعة استقلاليته، أو ارتباطه.
كما ان القرار تجاوز الفلسفة التي تقوم عليها فكرة الهيئات المستقلة، وظل محصورا في إطار النص اللغوي الشكلي للمواد الدستورية، وهي ضرورة وجود هيئات دستورية، تعمل بموجب قوانين تسنها السلطة التشريعية، ولا سلطان عليها سوى الدستور والقانون، خاصة وأن مهماتها تتقاطع في احيان كثيرة مع السلطة التنفيذية. فكيف يمكن التفكير بامكانية ان تقوم هذه الهيئات بواجباتها في حالة تبعيتها للسلطة التنفيذية كما يقرر ذلك قرار المحكمة الاتحادية، خاصة وان واحدة من مهماتها هي مراقبة الحكومة نفسها؟
2
لقد كانت فكرة الهيئات المستقلة إحدى الأفكار التي أدخلها الأميركيون إلى العراق بعد نيسان 2003، فقد أصدر بول بريمر المدير الإداري لسلطة الائتلاف المؤقتة حملة أوامر بتشكيل هيئات مستقلة، بداية بالأمر 18 المعنون: "تدابير لضمان استقلال البنك المركزي العراقي"، ثم الأمر رقم 55 الخاص بانشاء مفوضية النزاهة، ثم الأمر 56 الخاص بالبنك المركزي العراقي، إلى الأمر 65 الخاص بانشاء الهيئة العراقية للاتصالات والإعلام، والأمر رقم 66 الخاص بالهيئة العراقية العامة لخدمات البث والارسال الذي تم فيه تعريف الاستقلالية بالقول: "تعني عبارة "الاستقلال" القدرة المادية والتحريرية والإدارية على ممارسة العمل بدون الخضوع لتأثير أو سيطرة الحكومة أو تأثير أي مصالح خارجية غير ملائمة". والأمر 77 الخاص بإعادة ديوان الرقابة العليا، وانتهاء بالأمر 92 الخاص بمفوضية الانتخابات العراقية المستقلة، الذي نص على أنها " إدارة حكومية مستقلة، تحكم ذاتها . . . مستقلة عن فروع الحكومة التنفيذية والتشريعية والقضائية". كما أصدر مجلس الحكم قانون الهيئة العليا لحل منازعات الملكية العقارية بتاريخ 31/12/2003 الذي عرف الهيئة بأنها "مستقلة". وكما هو واضح فهي نفسها تقريبا الهيئات التي تحدث عنها قرار المحكمة الاتحادية!
ولم تكن فكرة الاستقلالية بدعة أميركية أيضا، فالمبادئ المتعلقة بالمؤسسات الوطنية لتعزيز وحماية حقوق الانسان الصادر عن الجمعية العامة للأمم المتحدة في العام 1992، نصت على أنه "ينبغي أن تملك المؤسسة الوطنية [الخاصة بحقوق الإنسان] الهياكل الأساسية المناسبة لسلاسة سير أنشطتها، وبصفة خاصة الأموال الكافية لذلك، وينبغي أن يكون الغرض من هذه الأموال هو تمكينها من تدبير موظفيها وأماكن عملها لتكون مستقلة عن الحكومة وغير خاضعة لمراقبة مالية قد تمس استقلالها". وهو ما التزم به القانون رقم 53 لسنة 2008 الخاص بالمفوضية العليا لحقوق الإنسان، عندما عرف المفوضية بأنها "مستقلة"، وربطها بمجلس النواب وليس بالحكومة. وقد اعترضت المحكمة الاتحادية عليه في قرارها، بدعوى انه ذهب خلاف ما نصت عليه المادة 102 التي تحدثت عن قانون "يقتصر على تنظيم أعمالها وليس تحديد الجهة التي ترتبط بها". كما اعترضت على قانون مجلس الخدمة المدنية رقم 4 لسنة 2009 لأنه نص على ربطه بمجلس النواب "دون وجود نص في الدستور يقضي بذلك". في الوقت نفسه ردت المحكمة الاتحادية الكثير من الاعتراضات على القوانين بدعوى ان النظر فيها لا يدخل ضمن اختصاصات!
لقد أراد قرار المحكمة الاتحادية أن يوحي بأن فكرة الهيئات المستقلة التي جاء بها الدستور العراقي " لا تتفق مع ما هو جارٍ العمل عليه في برلمانات العالم"، وهو أمرغير دقيق. فالفصل التاسع/المادة 181 من دستور جنوب أفريقيا 1996 والمعنون "Establishment and governing principles" ينشئ سبع مؤسسات "مستقلة" تعمل على "تعزيز الديمقراطية الدستورية"، من بينها: لجنة جنوب أفريقيا لحقوق الإنسان، المراجع العامة ، اللجنة الانتخابية. لا تخضع إلا للدستور والقانون، ولا يجوز لأي شخص أو جهاز من أجهزة الدولة التدخل في سير عملها، وهي مسؤولة أمام الجمعية الوطنية حصرا.
ويتحدث الدستور الهندي 1950 عن ثلاث هيئات مستقلة حامية للدستور، من بينها: هيئة الانتخابات، وهيئة المراقبة والمحاسبة العامة. ولجنة الانتخابات الهندية "ليست مسؤولة من السلطة التشريعية او التنفيذية، وهي لا تستمد صلاحياتها من أي من السلطتين أيضا، بل تستمدها من الدستور نفسه، وليس هناك أي سلطة قانونية أعلى منها، بل انها تملك وظائف شبه قضائية في ما يتعلق بالانتخابات.
لم يكن هذا القرار الذي سلب الهيئات المستقلة هذه الصفة الدستورية مجرد "قرارّ معزول، ولكنه جاء ضمن سياق المحاولات الحثيثة لأحد أجنحة السلطة التنفيذية، وتحديدا مجلس الوزراء، الذي تم اختزاله عمليا من خلال رئاسة الوزراء، لاحتكار السلطة بالكامل، وسلب السلطات الاخرى بعض اختصاصاتها، من خلال "تأويلات" المحكمة الاتحادية. بدأ الأمر بقراري المحكمة الاتحادية رقم 43 و 44 الصادرين في 12/7/2010 من ان تقديم مشاريع القوانين يعود "حصرا للسلطة التنفيذية"، ما سلب من السلطة التشريعية إمكانية اقتراح او تقديم مشاريع لقوانين، على الرغم من ان الدستور العراقي ينص في مادته الأولى على أن نظام الحكم في العراق "نظام نيابي (برلماني)". واليوم نحن أمام سلب استقلالية الهيئات المستقلة التي يفترض ببعضها مراقبة الحكومة أصلا، وتحويلها إلى "تابع" للسلطة التنفيذية. أي إننا عمليا امام إعادة صياغة للنظام ككل، من خلال اعتماد سلطة التأويل في حالة تعذر اعتماد سلطة النص.
أخيرا يمثل هذا القرار ضربة استباقية حقيقية لفكرة المجلس الوطني للسياسات العليا المفترض! فالمجلس استند في قانونه المقترح على المادة 108 من الدستورالتي تتيح "استحداث هيئات مستقلة أخرى"، وبوصفه هكذا فان مرجعيته ستكون لمجلس الوزراء، وسيكون مسؤولا أمامه شأنه شأن الوزارات والجهات غير المرتبطة بوزارة!!! أم إننا مرة أخرى أمام توقيت "اعتباطي" آخر، كما كان الأمر مع تفسير المادة 76 بشأن الكتلة الأكبر الذي صدر قبل إعلان نتائج الانتخابات بيوم واحد! |
